Региональные бюджеты ждут амнистию

13 ноября 2017

Региональные бюджеты ждут амнистию

Наталья Кобец
Эксперт-Сибирь

Алтайскому краю придется утверждать бюджет на 2018 год заново, и это вопреки формальной логике хорошая новость. Решением президента региону добавили денег из федеральной казны — за хорошее финансовое поведение

ФОТО: SOBRANIE.INFO

Если учесть, что утвержденный ранее бюджет края на 42% состоит из федеральных денег, повод для радости, безусловно, есть. Но к алтайским финансам мы вернемся позже, прежде стоит разобраться, чем вызван аттракцион неслыханной щедрости.

 

Бюджетный федерализм

То, что регио­нальные бюджеты трещат по швам, секретом не является: не успев оправиться после финансового кризиса 2008 года, страна угодила в новый. И, несмотря на принимаемые меры, пока еще из него не выбралась. Падение качества жизни в ряде территорий можно увидеть не только в финансовых документах, но и просто глазами. При этом впереди — главное политическое событие последней пятилетки. Уж как минимум за выполнение «майских указов» 2012 года необходимо отчитаться.

Однако сама структура межбюджетных отношений в России выстроена таким образом, что можно ставить регионам какие угодно задачи, все равно без помощи федерального центра выполнить их очень трудно. 97% расходов регионов регулируются федеральными законами, и всего 12 из 85 субъектов федерации зарабатывают больше, чем тратят. Среди регионов-доноров, к слову, нет ни одного сибирского. Единственная территория восточнее Ханты-Мансийска, которая перечисляет «излишки» в федеральный бюджет, — это Сахалин, где ведется активная разработка шельфа. Все, что лежит между, даже несмотря на серьезный промышленный потенциал, вынуж­дено просить помощи у федерального бюджета или брать кредиты — у того же бюджета или же на открытом рынке в коммерческих банках. За последние пять лет субъекты федерации накопили более двух триллионов руб­лей долгов по разного рода заимствованиям, причем, зачастую не имея твердой уверенности в том, как будут их отдавать.

Примерно треть этой суммы — 748 миллиардов руб­лей по бюджетным кредитам — правительство готово «простить». Как заявил, выступая в Госдуме, вице-премьер Дмитрий Козак, речь идет о реструктуризации бюджетных заимствований. Регионы получат возможность отсрочить платежи до 2029 года, если в ближайшие два года увеличат свои доходы на уровень выше инфляции. «По существу, это прощение долгов», — отметил Козак.

 

Своя рука — владыка

Тут бы впору и порадоваться, если забыть о том, что до такого состояния регио­нальные бюджеты довели именно решения федерального центра, последовательно выжимавшего из них все доходы. Скажем, одно только перераспределение налога на прибыль — правительство всего-то забрало один процент — стоило Красноярскому краю четыре миллиарда руб­лей. При доходной части в 200 миллиардов цифра кажется несущественной, но из каких ресурсов возмещать потери? Другая любимая «фишка» федерального бюджета — передать региону полномочия, но не дать средств на их выполнение. Только на финансирование льгот для населения, установленных федеральными законами, регионам требуется 73 миллиарда руб­лей. При этом закон, который обязывает федеральный бюджет финансировать эти затраты, до сих пор не принят.

Дмитрий Козак рассказал депутатам, что с 2015 года велась скрупулезная работа по формированию обновленных правил межбюджетных отношений, «чтобы не на словах, а на деле они были основаны на принципах справедливости, максимальной прозрачности, взаимной предсказуемости и ответственности». Однако чтобы внедрить эти правила, тоже требуется время. Так что регионам придется еще потерпеть. Хотя в оценку губернаторов будет заложен еще один KPI — выполнение соглашений о реструктуризации долга.

 

Первый пошел!

Кто может претендовать на попадание в стан счастливчиков, пока понятно в довольно общих чертах, но программа реструктуризации должна заработать уже с 1 января 2018 года. Предполагается, что, во-первых, регионы с высокой долей коммерческих кредитов (более 50% долга), смогут заместить их целевыми бюджетными деньгами, что благоприятно скажется на процентных ставках, во-вторых, регионы, имеющие проблемы с выплатой средств, взятых взаймы у госказны, смогут за хорошее финансовое поведение получить отсрочку по выплате. Под хорошим поведением понимается стремление увеличить собственные доходы, сократить дефицит бюджета, снизить темпы роста госдолга, участие в грантовых программах и развитие инициативного финансирования (с привлечением средств граждан). Совсем уж «простить» кредиты не получится, но облегчить эту ношу регионам, чтобы у них оставались хоть какие-то силы и средства на развитие, президент поручил.

Программа рассчитана на семь лет, в первые два года ее действия регионы обязаны погашать только по 5% долга, а это, по мнению главы государства, позволит создать ресурс для экономического рывка.

Однако несколько регионов обратились к правительству за деньгами, не дожидаясь января. И, что важно, деньги получили: комиссия по регио­нальному развитию, возглавляемая вице-премьером Козаком, выделила 104 миллиарда руб­лей на выравнивание бюджетной обеспеченности и сбалансированность бюджета.

 

Омская беда

В число счастливчиков вошли, в частности, Алтайский край и Омская область. Стоит отметить, что оба региона в плане сбалансированности бюджета выглядят неплохо. Например, в Омске впервые за 12 лет запланирован даже небольшой профицит. Однако госдолг области составляет почти 80% от ее доходов — при законодательно разрешенных 50%. Это типичная ситуация для многих регионов, и федеральное правительство порой закрывает на это глаза. Ключевой вопрос — не в объеме заимствований, а в цели: брать деньги на развитие или на проедание. Омская область фактически пошла по второму пути: деньги понадобились на подготовку к 300-летию столицы региона, построив несколько крупных социальных объектов, которые денег не зарабатывают, и даже совсем наоборот, требуют средств на свое содержание. (Эту же проблему пытаются решить в Красноярском крае, где в рамках подготовки к универсиаде 2019-го года завершается строительство нескольких крупных спорткомплексов.) Вторая крупная статья расходов — это выполнение тех самых «майских указов», «хоть тушкой, хоть чучелом», а сделать надо. В результате за короткий срок госдолг Омской области из приемлемого (около 40%) вырос до критического, и к 2005 году составил уже 85%.

Чтобы не допустить технического дефолта, правительству пришлось менять подходы к управлению бюджетом, перейдя на простой, но эффективный принцип «по одежке протягивай ножки»: тратить столько, сколько заработали, заменять дорогие коммерческие кредиты значительно более дешевыми бюджетными. В сложившейся ситуации это единственно разумная стратегия, которая позволит попасть в программу реструктуризации, которую анонсировал президент.

Собственно, одно из первых распоряжений нового главы региона Александра Буркова — это увеличение собственных доходов, планирование бюджета с минимальным дефицитом, снижение стоимости обслуживания долговых обязательств, чтобы рассчитывать на максимальный срок реструктуризации госдолга. По оптимистичному сценарию омского минфина, таким образом, в течение трех лет госдолг удастся снизить до 50%, а с такой нагрузкой, как показывает опыт соседей, уже можно чувствовать себя более уверенно.

Похоже, финансовые планы нового губернатора пришлись по сердцу федеральному правительству, потому что комиссия Козака в итоге выделила Омской области самый большой объем дотаций. На 2018 год регион получит 8,5 миллиардов руб­лей на сбалансированность бюджета и 6,6 миллиардов руб­лей на выравнивание бюджетной обеспеченности — создание примерно равных условий финансирования, в первую очередь, социальных расходов для соседних регионов, чтобы предотвратить отток активного населения.

 

Алтайское чудо

Алтайский край же, в отличие от Омской области, — отличник и по уровню госдолга: при запланированных доходах на уровне 83,5 миллиардов руб­лей и небольшом — менее пяти миллиардов — дефиците бюджета регион должен по различным обязательствам 9,5 миллиардов. За хорошие показатели регион получит еще 4,5 миллиарда на выравнивание бюджетной обеспеченности и 4,2 миллиарда на сбалансированность бюджета. В общем, после этих событий все вопросы к губернатору Александру Карлину должны быть сняты, а слухи о возможной отставке умереть. Раздача денег — очевидный сигнал, что финансовые усилия главы региона оценены по достоинству, кредит доверия (в том числе и в натуральном выражении) выдан.

Однако доходная часть бюджета региона примерно на 40% состоит из средств, выделяемых федеральной казной, разрыв между собственными доходами и расходами достаточно велик. Хотя, безусловно, аккуратность в ведении бюджета отметить стоит. Алтайский край, как и все другие регионы, тоже выполнял «майские указы», однако сумел удержаться в рамках допустимых параметров. На что же нужны деньги? В утвержденном ранее проекте бюджета на 11,25% повышались расходы на нужды регио­нальной власти, на 21,42% — на работу депутатов всех уровней, на 9,65% — на СМИ. Стоит отметить, что Алтайский край (вместе с Омской и Кемеровской областями) входит в тройку сибирских регионов с самыми низкими расходами бюджета на душу населения: здесь на нужды отдельного человека тратят всего 37 375 руб­лей в год. Конечно, дополнительным деньгам применение найдется: недофинансированных сфер в любом регионе в достатке.

Как пояснил пресс-секретарь главы края Андрей Ляпунов, благодаря «добавке» регион точно сможет выполнить очередную задачу в рамках «майских указов» по повышению зарплаты бюджетникам, 21 миллиард (это почти четверть всего алтайского «кошелька») пойдет на поддержку муниципалитетов, два миллиарда из этой суммы предназначены на погашение их кредитов, еще часть средств направят на инвестиционное развитие края. Здесь намерены продолжать борьбу за каждую дополнительную копейку — по крайней мере, такая позиция декларируется.

— Можно привести показательные цифры, характеризующие экономическую ситуацию в Алтайском крае, — говорит Ляпунов. — Объем трансфертов с 2005 года вырос в 2,5 раза. А объем собственных доходов — в 4,5 раза.

 

По одежке протягивай ножки

Бездефицитный бюджет приняла и Новосибирская область, которую в октябре возглавил «молодой технократ» Андрей Травников. Вернее, дефицит чуть более двух миллиардов руб­лей называют «техническим» — мол, это и не разрыв даже, а погрешности налогового учета. По итогам 2017 года можно говорить о том, что область потихоньку выкарабкивается из ямы и основные экономические показатели подрастают. И госдолг всего порядка 30% — не самые страшные цифры. Но, тем не менее, обсуждение будущего бюджета прошло без особого воодушевления. Направление, заданное федеральным центром, понятно: надо учиться жить на свои, пусть «своих» не так уж и много.

Что интересно, пока губернатор Травников с осторожностью относится и к идеям депутатов пересмотреть порядок и объем распределения налогов между регионами и центром. Поэтому выкручиваться области пока придется другими способами.

Меж тем, бомбой замедленного действия может оказаться для бюджета расторжение мусорной концессии, за которое ратуют депутаты. Ведь если разорвать отношения в одностороннем порядке, регион попадает на большие штрафы, на которые в бюджете денег, разумеется, нет. Сохранять договор тоже опасно — но уже политическими последствиями: депутаты и общественные активисты Новосибирска, победившие прежнего губернатора Городецкого и его повышение коммунальных тарифов на 15%, почувствовали свою силу и явно продолжат протестовать. Сможет ли руководство региона найти какой-то изящный выход из ситуации, не совсем понятно.

 

Коннотации и дефиниции

Самая тяжелая ситуация с бюджетом сейчас — в Хакасии. Госдолг республики кратно превысил все установленные законом лимиты, фактически регион банкрот, он должен по различного рода заимствованиям два годовых дохода! Почти 25 миллиардов по бюджетным кредитам и около 18 — по коммерческим. Депутаты Законодательного собрания республики, презрев политес, обратились напрямую к «верховным властям» с просьбой выделить 28 миллиардов на латание дыр (при объеме доходной части бюджета в 22 миллиарда). Среднедушевой доход в республике — менее 21 тысячи руб­лей, задолженность по зарплате — более двух миллионов. Губернатор Виктор Зимин с депутатами не согласился, мол, размеры катастрофы сильно преувеличены, экономика региона прет (по индексу промышленного производства Хакасия занимает 70-е место), трудности временные, связанные с тем, что основные налогоплательщики (угольщики и алюминщики) столкнулись с падением цены на свою продукцию, но буквально через два-три года все придет в норму.

Пока республиканские политологи, чиновники и депутаты спорили о том, стоит ли называть ситуацию катастрофической, федеральный центр все-таки выделил региону 9,6 миллиардов руб­лей на замещение коммерческих кредитов. Еще шесть удалось выбить чуть раньше. Вернувшись из Москвы триумфатором в собственных глазах, Виктор Зимин поставил перед правительством и муниципалитетами задачу добиться повышения собственных доходов не меньше чем на два миллиарда в год и снизить госдолг до 120%.

ФОТО: OMSKREGION.INFO

Битва за долги

Размер госдолга Красноярского края — одна из главных тем для обсуждения в последние два года. Хотя обсуждать по сути нечего, а уж на фоне Хакасии — просто неприлично. При уровне собственных доходов в 220 миллиардов край может себе позволить иметь большой объем госдолга в абсолютных цифрах. И на фоне других регионов сумма кредитных обязательств, колеблющаяся между 90 и 100 миллиардами, выглядит солидно. Отчего и вызывает нездоровую реакцию. Меж тем у Красноярского края, пожалуй, лучшие показатели бюджета в Сибири — и по уровню роста различных сфер экономики, и по объему инвестиций.

По сравнению с соседями по географии, у края есть одно важное отличие: доходы бюджета здесь росли быстрее, чем расходы, что и позволяет региону при необходимости внятно артикулировать собственную позицию. Пресловутый отъем одного процента налога на прибыль в пользу федеральной казны был немедленно прокомментирован в нелицеприятном тоне представителями всех ветвей власти. К слову, изъятые четыре миллиарда регион вернул другими статьями доходов, хотя по-настоящему диверсифицированной его экономику назвать нельзя. Финансовое благополучие второго по площади субъекта федерации по-прежнему в значительной степени зависит от благополучия крупных финансово-промышленных групп.

Тем не менее, несмотря на устойчивую экономическую ситуацию, регио­нальные власти намерены побороться за место в «программе Путина».

— Госдолг края не превышает установленных в бюджетном кодексе значений, однако в абсолютных цифрах выглядит внушительно, — говорит глава бюджетного комитета парламента региона Егор Васильев. — И объем коммерческих заимствований в нем достаточно большой, примерно половина приходится на банковские кредиты и ценные бумаги. Конечно, нам выгодно заместить их бюджетными кредитами. И мы понимаем, что на фоне других регионов объемы господдержки такого рода будут выглядеть внушительно.

 

Тришкин кафтан или бездонная бочка?

Экономия на обслуживании кредитов (а ставка по бюджетным заимствованиям — 0,1%) для регионов означает возможность инвестировать дополнительные средства в развитие. Хотя и накладывает новые обязательства: федеральный бюджет намерен жестко следить за выполнением соглашений. И это можно расценивать в том числе как ужесточение бюджетной политики. С другой стороны, для ряда регионов такой поворот событий может оказаться необходимым «волшебным пенделем» — когда сделай или умри, других вариантов нет.

Вряд ли можно надеяться на то, что регионам дадут больше самостоятельности и начнут оставлять больше доходов. Но парадокс заключается в том, что в действительности, сколько бы средств ни получили местные бюджеты — в любом, даже в самом благополучном из них, найдутся годами недофинансируемые статьи расходов. Причем зачастую это расходы на развитие, которыми жертвуют в пользу социалки. Можно не построить дорогу, но нужно поднять зарплату врачам и обеспечить жильем детей-сирот. Как ни крути, а регио­нальные бюджеты сейчас — это Тришкин кафтан, возможно, пошитый из разного материала. Ну, или бездонная бочка — кому как нравится.

Выводить на главной: 

Похожие статьи: