Транспортная стратегия: не везет

12 февраля 2018

Транспортная стратегия: не везет

Игорь Степанов
Эксперт-Сибирь

Ни один крупный регион не может существовать и рассчитывать на эффективный рост без научно обоснованных концепций своего развития по ключевым направлениям. Для обширных российских просторов одним из таких приоритетных направлений является транспортная инфраструктура. Как же один из ведущих сибирских регионов — Новосибирская область — решает задачи стратегического транспортного планирования?

Хорошо понимая, что на одной идеологии совместной деятельности на общее благо экономика — как страны, так и ее регионов — далеко не продвинется, федеральный центр давно и успешно использует метод «кнута и пряника». На более официальном языке его можно было бы назвать политикой условного софинансирования, при которой предоставление регионам средств центрального бюджета ставится в зависимость от способности местных властей подготовить экономическое обоснование конкретных мероприятий по проведению в регионе единой федеральной политики. Тем самым государство получает некоторые гарантии целевого использования средств — не на местечковые нужды, а в русле стратегии развития основных экономических и социальных направлений. Однако стройная с виду система не застрахована от ряда рисков, один из которых был неоднократно подмечен отечественными классиками: «Строгость законов компенсируется необязательностью их исполнения».

Все вышесказанное в полной мере относится и к процессам российской транспортной инфраструктуры. На федеральном уровне действует ряд системообразующих документов — от «Транспортной стратегии Российской федерации на период до 2030 года», утвержденной еще в 2008 году (последняя редакция — июнь 2014 года) до сравнительно недавнего (конца 2016 года) Приоритетного проекта «Безопасные и качественные дороги» («Проект БКД») и Постановление Правительства РФ от 25.12.2015 № 1440 «Об утверждении требований к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры (ПКРТИ ) поселений, городских округов».

«На уровне федерации есть программа развития автомобильных дорог, которая имеет свою практическую и финансовую реализацию в Федеральной адресной Инвестиционной программе (ФАИП), и подразумевает как реконструкцию, так и строительство инфраструктурных дорожных объектов», — объясняет председатель комитета по транспортной, промышленной и информационной политике Законодательного собрания Новосибирской области Федор Николаев, добавляя, что есть и поручения президента, которые имеют уровень даже выше федеральных программ развития — например, послание президента в 2012 году об удвоении автомобильных дорог в регионах. Говоря о «Проекте БКД», председатель комитета отмечает, что он идет в рамках софинансирования регио­нального и федерального бюджета по НСО примерно в половинных объемах с некоторым участием муниципальных финансов.

Все эти, да и ряд других документов, в той или иной степени — явно или неявно — подразумевают вовлеченность регионов в разрешение одной из наиболее острых современных проб­лем — несоответствия существующей транспортной инфраструктуры современным общественно-экономическим потребностям. Так, было бы вполне разум­но ожидать после появления федеральной транспортной стратегии ее регио­нальных аналогов, на местах воплощающих в жизнь государственные задумки. А на их основе — разработку транспортных стратегий муниципалитетов, органично ложащихся в фундамент государственного строительства современной транспортной системы с понятными и реалистичными перспективами.

 

Понимание есть — действий нет

Однако лишь некоторые регионы восприняли федеральную стратегию, как руководство к действию. Большинство, в том числе и Новосибирская область, ее лишь «приняли к сведению» — вряд ли стоит считать серьезным стратегическим документом «Концепцию развития транспортной инфраструктуры Новосибирской области», принятую в апреле 2009 года, и представляющую по сути лишь констатацию текущего состояния наряду с благими пожеланиями и минимумом цифр.

Хотя понимание необходимости полноценной, экономически обоснованной транспортной стратегии было уже и в те времена, почти десятилетие назад. «С 2009 года мы говорим на всех уровнях о том, что без такой программы область не может дальше развиваться, должна быть синхронизация программ, действующих на всех уровнях — федеральном, регио­нальном и муниципальном», — вспоминает Федор Николаев. Без риска особо ошибиться можно предположить, что схожие процессы — понимание без перехода к действиям — происходили в основной массе российских регионов. Да, федеральная стратегия не содержала прямых побуждений к законотворчеству субъектов федерации, а ее вдохновляющей силы оказалось недостаточно для проявления здоровой инициативы на регио­нальном уровне.

И этот урок федеральным центром в последующем был учтен — в декабре 2013 года на Коллегии Министерства транспорта РФ заместитель министра транспорта РФ Алексей Цыденов прямо завил: «Одним из механизмов реализации федеральной Стратегии является разработка регио­нальных транспортных стратегий и программ развития транспорта, а также их увязка с Транспортной стратегией Российской Федерации». А для большей убедительности замминистра в июне 2014 года даже прибег к эпистолярному жанру, создав Письмо № АЦ-23/6720 «О разработке регио­нальных транспортных стратегий». Видимо, желание федерального центра более активно вовлечь регионы в решение текущих транспортных проблем и перейти к стратегическому развитию было столь велико, что Минтранс в том же 2014 году даже выпустил «шпаргалку» в виде «Методических рекомендаций по разработке регио­нальных транспортных стратегий».

Казалось бы, наконец сделано все, чтобы побудить субъекты федерации к транспортному законотворчеству. Тем более, что необходимость документа, определяющего приоритеты транспортного развития региона, достаточно очевидна. «Транспортная стратегия Новосибирской области должна определить такие приоритеты. Проекты высшего приоритета максимально закладываются в бюджет, по мере появления новых средств открываются приоритеты второго уровня развития — и так далее, — рассуждает председатель комитета Законодательного собрания НСО, приводя далее негативный пример отсутствия документа стратегического транспортного планирования. — Даже в неплохие 2012–2013 годы, когда были средства в бюджете — мы не понимали, куда деньги направлять».

Аналогичную оценку текущего положения дел в данной сфере развития дает и Исполнительный директор «Ассоциации центров компетенций «РОССПА» Виктор Мурашов. «За последние годы целый ряд ведущих экспертов и политиков, как федеральных, так и регио­нальных, не раз отмечал необъяснимый факт отсутствия базовых регио­нальных документов планирования, отсутствия актуальных стратегических документов, определяющих вектор и фокус развития инфраструктуры региона, его городов и муниципальных образований, — говорит он. — Фактически, качественные стратегии и документы транспортного планирования в течение последних 25 лет не делались. Ситуация начала меняться только после выхода в декабре 2015 года постановления № 1440, касающегося всех муниципальных образований РФ и запуска федеральным центром проекта БКД, касающегося ряда городских агломераций РФ».

То же подтверждает доцент кафедры электротехнических комплексов НГТУ, советник по транспорту Совета депутатов Новосибирска Михаил Никулин: «В последнее время все крупные агломерации и муниципалитеты разрабатывают Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры согласно Постановлению № 1440, которое обязывает все крупные муниципалитеты иметь такие программы для того, чтобы претендовать на софинансирование по различным федеральным целевым проектам».

Можно было бы порадоваться, что процесс транспортного стратегического планирования медленно выходит из регио­нального застоя. Но упущенное десятилетие вкупе с явной зависимостью регио­нального развития от федерального указующего перста не дает повода для чрезмерного оптимизма. Так, председатель комиссии по транспорту Общественного экспертного совета при мэре города Новосибирска по вопросам градостроительства Алексей Мазур оценивает комплексность подходов в области развития транспортной инфраструктуры области и города как катастрофу, полное отсутствие вменяемой транспортной политики и каких-либо разумных приоритетов.

 

Лучше ли поздно?

Как бы то ни было, летом прошлого года врио министра транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области Анатолий Костылевский наконец-то представил Проект технического задания по разработке Стратегии развития дорожно-транспортной инфраструктуры НСО до 2030 года. Судя информации министра, регион входит в стадию интенсивного транспортного планирования — это и проведение анализа современного состояния транспортного комплекса Новосибирской области, и выделение основных проблем его развития, разработка комплексной транспортной модели, включая модели транспортного спроса и предложения, модели улично-дорожной сети и дорожной инфраструктуры области, модели развития всех видов общественного транспорта, а также внеуличного, грузового транспорта, объектов логистики. При этом научно-исследовательские работы планируется завершить в первом полугодии 2018 года.

По мнению Федора Николаева, этого результата удалось добиться в результате совместных действий исполнительной и законодательной ветвей власти региона. «В этом году мы должны увидеть конечный продукт», — надеется депутат. «Работа по стратегии идет, ей руководит профессор Хабаров», — подтверждает Михаил Никулин, далее уточняя: сама Стратегия не имеет обязательного порядка, но на ее основе делаются другие, уже обязательные программные документы. По словам же самого профессора Валерия Хабарова, уже пройден первый этап сбора информации, в настоящее время в рамках второго этапа разрабатываются сценарии развития, а завершающий этап — окончательная компоновка Стратегии — будет выполнена в соответствии с установленным сроком, к июню 2018 года.

Путь и поздно, но процесс-таки запущен и движется — почему же на память приходит гайдаровское «и все бы хорошо, да что-то нехорошо…»? Еще раз возвращаясь к федеральной транспортной стратегии, можно вспомнить — она не однажды подвергалась серьезной критике — как по своему содержанию, так и по технологии разработки. И если содержание со временем все же корректировалось, то методы монопольного создания стратегических документов, давно отвергнутые во всем мире, до сих пор превалируют в России. Так же, как и десятилетие назад на федеральном уровне, в Новосибирской области предпочли не обращать внимание на общепринятую мировую практику форсайт-исследований, согласно которой любая концептуальная разработка начинается с открытых экспертных дискуссий представителей власти, профильной отрасли, бизнеса, науки и конечных потребителей. В результате область рискует получить к середине года не Стратегию развития, как оптимальное решение регио­нальной транспортной задачи в интересах социально-экономического роста, а лишь частный вывод монопольного разработчика.

Такая ситуация чревата далеко идущими последствиями — цена ошибки в стратегическом документе многократно умножается в будущих конкретных проектах. Впрочем, Федор Николаев, выражая уверенность в том, что только конкурентная основа может давать лучший продукт, применительно к регио­нальной Стратегии-2030 рассчитывает на возможность воздействовать силами депутатов и общественности на результаты работы СГУПС в процессе поэтапного обсуждения на предстоящих слушаниях.

«Пока я не могу сказать, какой получится продукт, но знаю точно — над этой Стратегией всем придется поработать серьезно — обсуждать каждый этап, проводить стресс-тестирование», — предвидит председатель комитета по транспортной, промышленной и информационной политике Законодательного собрания Новосибирской области.

 

На грани риска

Между тем отсутствие документа стратегического планирования способно уже в этом году привести к решениям, имеющим весьма серьезные последствия как в самое ближайшее время, так и в отдаленной перспективе. Ранее упомянутый проект «Безопасные и качественные дороги» дал возможность регионам — в том числе и Новосибирской области — привлекать федеральное софинансирование для приведения автомобильных дорог в нормативное состояние. Однако он не ставит своей конечной целью ремонт автодорог и реконструкцию прилегающей инфраструктуры — это лишь задача первого этапа, который заканчивается с завершением 2018 года и, по сути, лишь предваряет основные мероприятия этапа второго, направленные на совершенствование системы организации дорожного движения и оптимизацию транспортных потоков. Так, федеральный центр планирует переход от программ поддерж­ки (2016–2018 гг.) к программам развития до 2025 года.

Нельзя отказать разработчикам проекта БКД в последовательности. И лишнее тому доказательство — значимая «контрольная точка» проекта с датой 2 июля 2018 года. Именно к этому дню субъектами федерации должны быть подготовлены документы, составляющие основу развития регио­нальной транспортной инфраструктуры на ближайшие семь лет. Это документы территориального планирования, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры (ПКРТИ), комплексные схемы организации транспортного обслуживания населения общественным транспортом, в том числе учитывающие пригородные перевозки (КСОТ), — комплексные схемы организации дорожного движения (КСОДД).

В этой ситуации вопрос увязки требуемых проектных документов с только разрабатываемой «Стратегией развития дорожно-транспортной инфраструктуры НСО до 2030 года» имеет заранее отрицательный ответ. И можно быть уверенным, что все причастные к затягиванию сроков разработки этого документа будут искать и найдут тому веские причины. Но менее, чем через шесть месяцев, регионом будет сделан еще один шаг в привычном направлении — в сторону от системного развития.

«Да, стратегию надо было разрабатывать раньше — сейчас придется и стратегию, и проектные документы согласовывать в рабочем режиме», — так видит сложившуюся ситуацию руководитель новосибирского регио­нального представительства Федерации Автовладельцев России, член Общественного совета при министерстве транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области Вячеслав Ашурков.

РИСУНОК М. КАЗАКОВЦЕВ (IGREGOR.RU)

«В 2018 году региону ко 2 июля нужно будет иметь не только документы транспортного планирования — как на уровне агломерации, так и на уровне муниципальных образований — но и иметь к концу года качественную проектно-сметную документацию, прошедшую государственную экспертизу по каждому объекту транспортной инфраструктуры, планируемой властями к реализации в рамках проекта БКД, — дополняет Виктор Мурашов. — Налицо дефицит времени для выполнения робот. И какого же качества будут документы, которые Минтрансу НСО предстоит сделать за 3–9 месяцев, когда на практике это требует от года до полутора лет? В результате помимо риска получения документов транспортного планирования низкого качества растет и риск существенного недополучения возможных объемов федерального софинансирования, планируемого Минтрансом РФ на среднесрочную перспективу 2019–2025 гг., которое может быть выделено региону (агломерации) на существенные капитальные вложения в системо­образующие перспективные проекты развития».

Ситуация с транспортным стратегическим и проектным планированием в Новосибирской области создает тягостную атмосферу безнадежности. Сделано — а точнее, не сделано — все, что только можно, и теперь лишь остается смотреть на медленно закрывающиеся двери поезда, готового отправиться в будущее...

«Это наша общая ответственность, все недоработали. Депутаты прошлого созыва не были достаточно убедительны, общественники не настояли… А правительство в этой ситуации считало, что все дает правильно, взяв фактически на себя вопросы развития», — откровенно говорит Федор Николаев. Однако он же дает некоторую надежду на то, что в закрывающиеся двери еще можно успеть — за счет интенсификации налаживающейся совместной работы исполнительной и законодательной ветвей власти, общественных организаций и профессио­нальных экспертов. «В этом созыве началось взаимодействие. Когда люди начинают договариваться — на антагонизмах, на разнице во мнениях — получается лучшее решение», — убежден председатель комитета по транспортной, промышленной и информационной политике Законодательного собрания Новосибирской области. С необходимостью более широкого привлечения профессио­нальных разработчиков для соответствия высоким темпам, заданным федеральным центром, согласен и Вячеслав Ашурков.

На практике такому подходу сегодня нет альтернативы — только прозрачное проведение конкурсов, привлечение широкого круга профессионалов, открытое обсуждение разрабатываемых документов, нацеленное на достижение результата во благо региона, способно дать Новосибирской области последний шанс перехода с тупиковой ветки на магистральный путь развития. И совсем скоро будет ясно, в каком направлении переведена стрелка.

Выводить на главной: 

Похожие статьи: